改革开放初期推行的家庭联产承包制，主要依据距离远近、土质肥瘦、水源好坏来分地。这种方式虽然解决了公平的问题，但由此导致土地“分散化”、“碎片化”的弊端日益突出，不利于农业机械化，制约了农业生产效率的提高。近年来，沙洋县因地制宜，大胆创新，成功地探索出了土地按户连片耕种新模式，大力推动农业农村转型升级，为全国解决土地“分散化”、“碎片化”探出了一条新路。2016年、2017年，沙洋县首创的“按户连片耕种”连续两年写进了中共中央一号文件。
一、基本内涵
“按户连片耕种”，是指在落实土地集体所有权，稳定家庭承包权的前提下，以灌溉水源等为基本参考依据，由村委会领导，充分尊重农户的意愿，通过村民小组内部的经营权流转、承包权互换和承包地重分三种办法，使农户耕种的土地连成一片、最多不超过两片且不“插花”，在每户耕种土地面积基本不变的条件下，实现农户对土地最低成本、最大利润、最高效益的经营。
“按户连片耕种”的基本原则是：“确权带连片：一调整，两集中，三稳定”。“确权带连片”，是指顺应民意、主动作为，与土地确权同步部署土地按户连片耕种。“一调整”指农户经营的地块调整。“两集中”指土地经营权连片且不插花向单个农户集中，向新型经营主体集中。“三稳定”指家庭承包方式、面积、期限稳定。
“按户连片耕种”的操作方法是：“一主一辅一不得”。“一主”即以村组内部农户之间相互流转经营权为主。“一辅”即以互换承包权为辅。“一不得”即不得整村打乱重分。
二、主要做法
沙洋县耕地面积95.3万亩，承包农户12.4万户，户均耕地7.7亩。过去，由于按照距离远近、土质肥瘦、水源好坏等因素平均分配土地，使承包地块分散化、碎片化，全县耕地块数达107.7万块，户均8.7块，每块地约0.88亩。为破解土地分散化、碎片化的难题，沙洋县探索出“按户连片耕种”新模式。沙洋“按户连片耕种”起源于三坪村的自发探索实践，完善于县里的试点示范，成熟于整县全面推开，主要经历了三个阶段。
（一）总结提炼基层探索
沙洋县毛李镇三坪村地处江汉平原西北和荆山余脉东南的山岗丘陵过度地带，耕地2070亩，塘堰500亩，荒山600亩；全村230户，1009人；以水稻种植为主，是典型的农业村。三坪村推行按户连片耕种分为四个阶段，一是抢抓时机。率先于一轮承包期即将结束二轮延包即将开始的1997年启动土地按户连片耕种工作，重点对包括在外务工村民在内的全村230户进行动员，宣传发动全覆盖，1998年形成共识，农户全部签订土地按户连片耕种的协议。二是打牢基础。1998年至2000年的3年时间里，集中力量解决用水和用电的问题，启动公用设施建设，为连片承包奠定基础。三是集中民意。1999年开始制定方案，召开群众会议近100次，挨家挨户征求意见，收集关于面积划分、水源灌溉等意见1000余条，于2002年形成方案出台。四是稳步实施。2002年秋全村5个组制定各组方案，启动土地丈量工作，对每块地地名、面积等编辑成册，对抗旱设备使用等一系列问题形成决议，记录在案，然后通过抓阄的方式来确定地块，在方案上签字确认，核发证件，确权到户。到2003年，整村完成土地按户连片耕种，农民劳动强度大幅降低，农业生产成本下降，效益明显提高，邻里关系更加和谐。2002年至今，全村土地问题实现“零上访”。
（二）分类开展试点示范
2014年湖北省全面启动土地确权颁证试点工作。沙洋县积极落实全省的统一部署，在完成确权、颁证等规定动作的基础上，试水推广三坪村的先进做法，将土地确权颁证工作与推动按户连片耕种结合起来。沙洋县选择官垱镇鄂冢村、马良镇童沙村和拾桥镇马新村三个具有不同代表性的村，同步开展试点工作，边试点、边总结、边完善。试点从2014年4月30日至9月30日，均取得了成功，为全县大面积推广积累了经验。
1.鄂冢村的做法。鄂冢村有6个村民小组，223户农户，耕地2100亩。经村民集体协商，鄂冢村按户连片耕种主要采取农户间流转土地经营权，保留原土地承包权的办法，土地按户连片耕种面积达到1989亩，完成率94.71%。
2.童沙村的做法。童沙村有12个村民小组，818户农户，耕地4855亩。童沙村根据绝大多数村民意愿和先行先试的原则，按户连片耕种主要采取依据家庭人口数量重新分配土地的办法，土地按户连片耕种面积达到4817亩，完成率99.21%。
3.马新村的做法。马新村有15个村民小组，751户农户，耕地6347亩。马新村按户连片耕种主要采取农户间互换土地承包经营权的办法，土地按户连片耕种面积达到6095亩，完成率96.04%。
（三）整县推行按户连片
在试点的同时，沙洋县对推行按户连片耕种工作进行了风险评估。结果表明，这项工作符合现阶段农业农村发展实际，产生了良好的经济和社会效益，得到了广大农民的一致认可和拥护，具有较高的推广价值。沙洋县委、县政府在认真总结试点示范工作成效的基础上，决定从2015年开始，在全县范围强力推进土地按户连片耕种。在实际工作中，主要采取六种连片路径：
一是以水源为主要参照的按户连片耕种。将同一水渠、同一个堰塘或同一个水井灌溉的田块连片地向1个或数个农户、新型经营主体集中。例如，五里铺镇许场村1～5组、7～10组、12～14组等。
二是以住房为主要参照的按户连片耕种。对于农户分散居住度大的地方，以农户的住房为中心，将农户耕种的地块连片。例如，拾回桥镇杨场村1、2组和4～6组等。
三是以最大田块为主要参照的按户连片耕种。根据大块优先的原则，以农户耕种田块中最大的一块为中心，对农户耕种的田块连片集中，例如，后港镇的唐台村、殷集村等。
四是以最集中田块为主要参照的按户连片耕种。此种连片模式，即从农户众多分散的田块中，以该农户相对最集中的田块为中心，对农户耕种的田块连片。例如毛李镇双店村。
五是以产业为主要参照的按户连片耕种。田块有冷浸田、沙土田等之分，以不同的种植作物为参考依据，得出的等级不完全相同，种植水稻是一类田，但搞稻虾共生可能会是二类田，在具体实践中，根据地块适合发展产业为依据，对地块进行连片。例如，李市镇董场村2、3组等。
六是以涉农项目实施为契机引导按户连片耕种。结合农业综合开发、小农水、国土整治、高产农田创建等项目，在尊重农户意愿的前提下，以组为单位，对田块进行连片。例如拾回桥镇刘店村。
目前，沙洋县已完成按户连片耕地面积85.3万亩，总体连片率已达89.6%。其中，采取“各户承包权不变、农户间协商交换经营权”模式的土地面积约75.9万亩，占连片耕种总面积的89%；采取“农户间协商交换承包经营权”模式的连片面积约6.8万亩，占8%；采取“土地重分”（一般面积不变）模式连片面积约2.6万亩，占3%。总体看，沙洋县积极推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，并整县推行“按户连片”耕种，使农户耕种的土地连成一片、最多不超过两片，大大方便了农民耕作，农业生产成本约降低二至三成，深受农民群众拥护和支持。“分散种田弊端大，旱涝灾害冇得法。东一块来西一块，半天巡回管不来......”曾集镇太山村村民范诗文自发创作了一首《连片耕种颂》赞美按户连片耕种带来的好处。“连片耕种就是好，机械效率提高了。连片耕种就是好，生产成本下降了......”马良镇农民靳良政创作了一首《连片耕种就是好》讲出了农民的心声，并在全县广为流传。
三、工作成效
沙洋县通过推行按户连片耕种，最大限度地实现家庭承包经营层面上的规模经营，在一定程度上解决了农业生产面临的八大困境。
1.化解了土地承包经营制度“僵”的困境。土地“分散化、碎片化”的弊端日益突出，农民对按户连片耕种的意愿日益强烈，而《中华人民共和国农村土地承包法》中“承包期内不得收回承包地和承包期内不得调整承包地”的政策要遵守。广大分散经营的农户在政策规定和现实需求的冲突中徘徊不前。沙洋县按照“一主一辅一不得”的办法，基本完成了按户连片耕种，很好解决了这两者之间的矛盾。
2.化解了农村劳动强度“大”的困境。随着城镇化不断推进，大量农村年轻劳动力转移，留守农村的大多是上了年纪的老人和妇女儿童，是“386199”部队，农活的劳动强度相对来说是很大的。按户连片耕种后，将大幅度提高机械化作业率，农活劳动强度相对大的困境迎刃而解。今年67岁的三坪村民肖家新，家里两个劳动力，连片以前，种了9亩5分田，有26块，分散在四个不同的方位，从夏收到中稻插完，要忙活一个多月，为了给一块不到三分地的田块放水，要用板车把5卷塑料管和3卷电线拖过去，劳动强度相当大，费神又费力。连片以后，他不仅让老伴不再下田，还先后购置了三台插秧机、三台拖拉机，流转了别人家耕地，种植面积达到了35亩。自家农活半个月就可以忙完，然后开着自家的插秧机、拖拉机帮别人整田插秧，业余时间还能到附近打短工“赚外快”，现在种田的积极性非常高。
3.化解了规模经营基础“差”的困境。由于土地分散化、碎片化，在流转土地迈向规模经营的进程中，有两个难以解决的问题：一是与为数众多的农户打交道，致使交易成本增加；二是由于农户土地是分散的，流转过程中农民往往只是部分土地被流转，而仍有分散化的土地无法流转出去，致使农民仍被附着在土地上，降低了农民流转土地的欲望，加大了土地流转的难度。2013年，襄阳农民左久胜看中了沙洋县马良镇童沙村的沙地，拟流转200亩土地种植山药，但忙活了4个多月，才从20多个农户手中流转了100亩地，2014年，童沙村在沙洋县率先试点实行了按户连片集中后，他在一周内就与该村7个农户又签订了100多亩的土地流转合同，终于实现了规模经营。据调查，沙洋县分散的土地流转价格仅为300—400元/亩左右，大户还不愿要；连片的土地流转价格却达到了700元/亩，而且大户抢着要。
4.化解了公共设施建管“难”的困境。一是“建”的困境。农户有修建机耕道便于机械作业的愿望，但因土地等协调难而搁置，通过按户连片耕种，可以有效解决机耕道用地协调难的问题。2014年，鄂冢村借助推行确权颁证及按户连片试点的契机，多渠道筹集资金，修建机耕道16条，总长5公里；二是“管”的困境。按户连片耕种前，万方大堰灌一亩田因无人及时监管，“一夜底朝天”的现象时有发生，“公地悲剧”蔓延，按户连片耕种后，公共设施责任主体便于明确，理清了公共设施管护关系，避免了“公地悲剧”的发生。
5.化解了利益纠纷“多”的困境。一是化解了“远近”利益纠纷。对于城郊村和镇郊村，农地征用的潜在可能性是按户连片耕种的不利因素。农民既有强烈的按户连片耕种“近期意愿”，但担心改变承包权后影响以后土地征收补偿的“远期利益”。承包权不变，流转经营权实现按户连片耕种的办法兼顾了两方面的利益。如官垱镇是全省“四化同步”试点镇，紧邻汉宜公路，开发潜力大，未来将与县城连成一片，2014年沙洋县确权试点的鄂冢村刚好位于其中。对于该村农民强烈的“近期意愿”及“远期利益”顾虑，鄂冢村就提出了“农户间只流转土地经营权，保留原有土地承包权”的创新做法，同时组织流转农户签订规范的流转合同，合同规定：“如遇国家或政策性征地，土地赔偿费及土地安置补偿费由承包方所有，地上附属物由转包方所有”等权利和义务条款。二是化解了社会管理纠纷。按户连片耕种前水、电、路等基础设施分散使用、效率低，同一片区农户用水、用电的时间和数量不一致，浪费严重，纠纷时有发生。按户连片耕种后，农户关联协商对象减少，纠纷概率大幅降低。村民张功才用“三个一”（一根水管、一个水泵、一根电线）就解决了用水用电的难题。
6.化解了种田综合成本“高”的困境。一是节约了时间成本。村民王维林，种有16亩地，分散在6处，通过与5户流转后，现只有两片。以前种植需3天，据测算，现可缩短为1天；太山村留守妇女鲁国金，一个人种9亩田，连片以前，背着40斤的桶子打药就要花3天时间，牵着几百米的管子去放水，连片后，打药、抽水都轻松了很多，至少节约了一半以上的时间。二是降低了费用成本。村民严昌龙，种有13亩地，与3户流转后，13亩地归并在一片。以前田太散、太小，收割机不去小田收割，只能请人帮忙，人难请、费用高、耗时长。连成一片后，收割机大小田一起作业，且收割费用由120元/亩降到100元/亩。
7.化解了产业结构调整力度“小”的困境。在产业结构调整过程中，由于农户土地是分散化和碎片化的，推广“稻虾共生”等高效稻田综合种养模式时流转土地的谈判对象多，协调难度增加，导致产业结构调整力度小。按户连片之后，相邻的农户既可以联合共建公共设施实现产业结构调整，也可以以更低的交易成本实现土地流转进行产业结构调整。今年50岁的胡旭军在老家潜江有十余亩分块的稻虾田，一年收入勉强维持家用。2019年，他来到后港镇乔湖村承包了100亩连片稻田用于养殖小龙虾，当年收入30多万元。尝到甜头的胡旭军夫妇打算再扩大养殖面积。
8.化解了农村社会化服务体系底子“虚”的困境。同一片区，农户种植的品种不一致，成熟期不一致，所得的病虫害也不一致，不能用同一种药去解决不同的病虫害，这是“统防统治”等社会化服务体系难以推进的根本原因。实行按户连片耕种之后，农户自己的好统一，因关联对象少，邻近的也好协调。
沙洋县“按户连片耕种”的探索受到广泛关注。新华社《国内动态清样》、《人民日报》、中央电视台、《光明日报》、《经济要参》、《财经国家周刊》、《农民日报》、新华网、人民网等上千家媒体就沙洋县土地“按户连片耕种”进行了报道。时任中共中央政治局常委、国务院副总理汪洋等中央领导同志多次对湖北沙洋结合土地确权推行“按户连片耕种”作出重要批示。
四、经验启示
沙洋县全面推行土地按户连片耕种近6年来，取得了良好的经济和社会效益，得到了群众普遍拥护。通过调研，我们认为按户连片耕种“沙洋模式”具有较强的可复制性，具备全域推广的可行性和必要性，主要有以下几点经验或启示：
1.顺应群众意愿是前提。坚决尊重群众意愿，充分征求群众的意见，不搞强制命令，不搞包办代替。对有不同意见的群众，做好深入细致的思想工作。充分发动群众参与，所有重要事项，均通过民主协商的办法决定。比如，不同等级田块的互换系数，政府不作统一规定，由各村小组农户根据水源、肥力等条件共同协商确定。在沙洋县2015年整县推进“按户连片耕种”入户征求意见阶段，首次入户全县农户同意率即达81%，五分之四以上村的同意率在90%以上。这项工作顺应了老百姓的意愿。
2.符合现行政策是根本。沙洋县的改革是通过“一主一辅一不得”来实现“按户连片耕种”的，符合现行的所有政策。“一主”即以流转经营权为主。“一辅”即以互换承包权为辅，符合中发〔2014〕61号文件中“鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题”的精神，2015年沙洋互换承包权74776亩、占全县耕地总面积的8%。“一不得”即按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条规定，不得整村打乱重分。沙洋县严格把握这一条规定，对于因南水北调兴隆枢纽建成后导致汉江沿岸崩岸加剧农户土地消失等需要进行调整的，严格遵循村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的规定，并按程序报批。2015年，沙洋全县少数村的少数组根据实际情况、尊重群众意愿、严格遵循程序，重分31055亩，占全县耕地总面积的3%。
3.政府强力推动是保证。一是处理好“敢”和“稳”的关系。“按户连片耕种”合乎民心，必须“敢”字当头。沙洋的实践证明，与土地确权同步安排这项工作，不仅不会影响稳定，反而有利于稳定，在推动“按户连片耕种”工作期间，沙洋县无一起越级上访事件发生。二是处理好“挺”与“压”的关系。干部是完成这项工作的关键。对于积极支持参与这项工作的干部，沙洋县委、县政府的策略是“挺”，对其予以精神上的鼓励和支持；对于被动应付这项工作的干部，沙洋县委、县政府的策略是“压”，始终保持着高压态势推进。三是处理好“愿”与“导”的关系。对于支持“按户连片耕种”的群众，沙洋县委、县政府积极满足群众的这一愿望。对于部分尚不理解“按户连片耕种”好处的农户，沙洋县的做法是反复劝导。确实不支持，也不强迫，尊重群众的意见。
